Фатмир Бесими: Смарт финансиите како најзначајна фискална реформа

Викенд колумна на Фатмир Бесими, министер за финансии.

Има една изрека која вели – да работиш напорно е добро, но да работиш паметно е уште подобро. Секогаш и секаде, кога има добар систем, резултатите се подобри и полесно се постигнуваат. Од почетокот на мојот мандат како министер за финансии, се залагав за поставување на паметен систем во управувањето со јавните финансии – СМАРТ финансии. Овој систем се базира на јасна стратегија, одржливост, одговорност, реформски е ориентиран и е транспарентен, всушност како што и самиот акронимот тоа го кажува (S-strategical, M-maintainable, A-accountable, R-reform-oriented, T-transparent).

Што ќе постигнеме со СМАРТ финансиите? – Ќе планираме подолгорочно и поквалитетно – стратешки, ќе ја подобриме реализацијата, ќе ја зајакнеме инвестиционата стратегија, ќе спроведеме фискална консолидација, транспарентност и отчетност.

На мое големо задоволство еден од реформските закони од СМАРТ – системот неделава беше усвоен од страна на Собранието. Станува збор за Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа, со кој се прави значаен чекор напред во фискалната децентрализација. Исто така, на второ читање во Собранието помина новиот Закон за буџети (Organic Budget Law), кој е всушност носечкиот закон на системот на „паметни“ финансии, односно најголемата фискална реформа во последните две децении. Со овој закон, традиционалното инкрементално буџетирање, ќе се преориентира кон буџетирање ориентирано кон резултати. Со новиот Закон за буџети се утврдуваат фискални правила и формирање Фискален совет.

И двата закони се работени визионерски, темелно, инклузивно, преку широк процес на консултации со сите чинители – како што и треба да биде со вакви реформи. Во Собрание добија поддршка од сите пратеници, вклучително и опозицијата. Од особено значење е постоењето консензус за одредени економски политики – како што досега имавме консензус за независноста на монетарната политика, со Законот за буџети се постигнува консензус за фискалните правила, односно фискалната одржливост. Очекувам во најскоро време, на повторното состанување на Собранието, да се разгледа на пленарна седница, имајќи ја предвид неговата важност и коренитите промени кои ќе ги донесе во системот на јавни финансии.

За да ја добиете целосната слика за најголемата реформа во јавните финансии во изминатите децении кај нас, ќе се осврнам на суштината на овие два закони и промените кои ги носат. Новиот Закон за буџети е р’бетот на СМАРТ – системот на јавни финансии. Затоа ќе започнам со него.

Среднорочен буџет и буџет планиран врз резултати

Буџетот е еден од најзначајните инструменти на економската политика за било која Влада, а согласно тоа евидентно е значењето на регулативата кој ги дефинира процедурите за изработка и донесување на Буџетот. Постојниот Закон за буџети е донесен пред 17 години. Во изминатите години имало дополнителни измени и допрецизирања, но новите трендови, препораките на меѓународните институции и ЕУ директивите бараат нови солуции за управување со јавните финансии. Оттаму потребата за креирање на нов закон, кој се вклопува во концептот на СМАРТ финансии.

Новиот Закон за буџети беше подготвен и доставен до Владата на крајот на декември 2020 година, додека Владата го усвои текстот на 19 јануари 2021 година и го достави во Собранието за усвојување. Во меѓувреме Министерството за финансии започна со подготовка на релевантното законодавство за негово спроведување, со поддршка од твининг проектот преку ИПА.

Самиот закон по својата природа е доста комплексен, но сумарно, главните реформи се однесуваат на среднорочното проектирање и буџетирање, интегрираниот информациски систем за управување со финансиите (ИФМИС), како и воведување Фискален совет и фискални правила и принципи. Нови и силни механизми за планирање, реализација и надзор.

Кај среднорочното планирање и буџетирање, законот се предвидува среднорочна, петгодишна фискална стратегија базирана на секторски пристап. Исто така се воведува буџетирање базирано на успешност, преку воведување и следење на индикатори за успешност (KPI – key performance indicators), со цел да се подобри ефикасноста и ефективноста на јавните расходи преку поврзување на трошоците во јавниот сектор со резултатите. Буџетирањето базирано на резултати има за цел да осигура дека клучните носители на одлуки и креатори на политики систематски ќе ги земат во предвид резултатите што треба да се постигнат со реализација на расходите. Со тоа и постигнување на целта за дефинирање на приоритетите и политиките во буџетот според концептот т.н. вредност на парите (value for money), што значи дека средствата во буџетот ќе се распределат таму каде што даваат најголем ефект во постигнување на целите за повисок стандард и поквалитетен живот на граѓаните.

Новиот Закон за буџети има механизми и за подобро планирање и спроведување на капиталните проекти. Тој предвидува носење на методологија за дефинирање, подготвување, разгледување, оценување и приоритизирање на нови инфраструктурни проекти. Буџетските корисници, како дел од процесот на подготовка на буџетот, ќе треба да достават пред-физибилити или физибилити студија до Министерството за финансии за сите нови предлози за големи инвестиции, каде ќе се основа организациона единица за оценка на инвестициите (PIMA – public investment management assessment). Ќе се развие општа методологија за подготовка и проценка на проекти и пресметка на цените во сенка, потребни за примена на методологијата за капитални инвестициски проекти. Исто така, ќе се изготви и единствена листа на проценети капитални проекти, со што ќе се создаде проектна база на податоци со сите сектори и сите извори на финансирање. Во контекст на Планот за заздравување и забрзан раст, овие механизми ќе придонесат кон подобро планирање и реализација на крупните инфраструктурни инвестиции, како и нивно позиционирање од аспект на ефектите за целокупната економија. Исто така, ќе се следат интегрирано и сите проекти за јавно-приватно партнерство преку единствениот регистар на ЈПП, како и инегрирано од влада ќе се следи целата државна помош во стопанството.

Со Законот за буџети се олеснува и патот кон фискалната консолидација, односно етапно и одржливо намалување на буџетскиот дефицит.

Фискален совет и фискални правила

Со новиот Закон за буџети се поставуваат и фискални правила и принципи, а се уредува и формирањето на Фискален совет. Фискалниот совет има за цел независно да ја оценува фискалната политика, стратегиите и нивното спроведување, како и макроекономските и буџетските проекции. Советот ќе биде составен од 3 члена – експерти од областа на јавните финансии, макроекономијата или економијата, предложени од МАНУ, Државниот завод за ревизија и Народната банка, а ќе ги избира Собранието.

Во Законот за буџети се дефинираат фискалните правила во однос на буџетскиот дефицит и јавниот долг со цел обезбедување на фискална одржливост. Имено, буџетскиот дефицит се дефинира на ниво до 3% од бруто домашниот производ, додека јавниот долг на ниво од 60% од бруто домашниот производ, кој всушност според нова методологија се смета за долг на општа власт (државата и општините), додека гарантираниот долг за јавните претпријатија и други институции од јацниот сектор кои не се буџетски корисници се ограничува до 15% од бруто домашниот производ. При секое отстапување од овие правила, Владата е должна заедно со предлог буџетот пред Собранието да ги образложи причините и да предложи мерки со квантифициран фискален импакт за надминување на состојбата и враќање во рамките на правилата.

Исто така, важен механизам за фискалната одржливост на среден рок е Изјавата за фискалните политики што ја доставува Владата до Собранието во рок од 100 дена од нејзиниот избор и истата се објавува на веб страната на Владата и Министерство за финансии. Изјавата ги содржи насоките на фискаланата политика за време на мандатот на Владата, проекциите за буџетското салдо и јавниот долг, како и проекциите за раст на бруто домашниот производ, надворешно трговската размена и пазарот на трудот. Со тоа дополнително се зголемува одговорноста на Владата во однос на економскиот раст и одржливоста на фискалните политики.

Новиот Закон за буџети е предвидено да почне со примена од почетокот на 2023 година, со исклучок на одредени одредби што се однесуваат на Фискалниот совет, стратешкото планирање, макроекономските проекции, Фискалната стратегија, внатрешната финансиска контрола и ИФМИС организациона единица за реформа на законот за буџети, кои ќе се применуваат со влегување во сила на Законот.

Дигитализацијата и новите технологии во функција на јавните финансии

Една од најважните реформи кои ги носи новиот Закон за буџети е современиот Интегриран информациски систем за управување со финансии (ИФМИС). Главната цел на ИФМИС е подобрување на ефикасноста и транспарентноста на работењето преку поврзување на постојните фрагментирани системи, на централизирана веб-базирана платформа, преку придобивките на најновите дигитални технологии. ИФМИС ќе обезбеди интегрирано следење на приходите и расходите од планирање до целосна реализација, што ќе влијае врз подобрување на буџетирањето и остварувањето на буџетот. Системот ќе воспостави повеќегодишна буџетска рамка, ќе овозможи воведување функција за управување со јавните инвестиции поврзана со идниот систем за јавно-приватни инвестиции, автоматизиран систем за надзор над обврските, вклучувајќи повеќегодишни обврски и централизирани податоци за преземените обврски, управување со основните средства и управување со долгот. Неговото интегрирање ќе овозможи сеопфатна и навремена достапност до податоците за јавни финансии, што ќе придонесе кон зголемена ефикасност во проeктирањето на ликвидноста и управувањето со финансиските текови во однос на буџетот, вклучувајќи ги и климатските и родовите аспекти.

Повеќе приходи и поголема финансиска дисциплина за општините

Вториот реформски закон, кој изминатата недела беше усвоен од Собранието, е Законот за финансирање на единиците за локална самоуправа. Со оглед на поврзаноста на овој закон со Законот за буџети, како и низ годините детектираниот простор за подобрување, измените и дополнувањата на постојниот закон беа неопходни.

Од спроведените истражувања на реализираните приходи на општините се утврдува ниско учество на сопствените во вкупните приходи, или околу 20%. Со измените и дополнувањата на Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа се предвидува зголемување на средствата кои се трансферираат од Централниот буџет кон општините. Предвидено е од 1 јануари 2024 година зголемување на процентот од персонален данок од 3% на 6% за општините. Дотогаш, во преодниот период, предвидено е зголемување на процентот на 4% во 2022 година и 5% во 2023 година. Овој приход општините го добиваат од приходот од персоналниот данок на доход од физички лица со постојано живеалиште или престојувалиште во општината. Предвидено е и постепено зголемување на стапката на дотација од ДДВ од 4,5% на 6% во 2024 година. При тоа, обезбедените средства ќе се распределуваат на три дела – основен дел од 4,5% од наплатениот ДДВ во претходната фискална година, а остатокот се дели на два еднакви дела – дел за перформанси и дел за воедначување. Во преодниот период стапката на дотација ќе се покачи на 5% во 2022 година и 5,5% во 2023 година.

Планирано е формирање два фонда – Фонд за перформанси и Фонд за изедначување. Општините што покажуваат позитивни резултати и имаат повисока реализација на сопствените приходи ќе добијат средства од Фондот за перформанси, а од Фондот за изедначување ќе се обезбедат средства за општините коишто имаат пониски приходи, но истите покажуваат фискален напор и добри резултати во прибирањето на сопствените приходи.

Со измените на законот се јакне и фискалната дисцилина на општините преку поставување на фискално правило за планирање на сопствените приходи до 10% во однс на просек на преходно остварените приходи во последните три години. Се дава и можност доколку општината заклучно со третиот квартал оствари реализација на сопствените приходи на основниот буџет над 75%, да има можност дополнително да ги зголеми планираните приходи до најмногу 20%. Одредбите ќе започнат да се применуваат од 1 јануари 2025 година, а до започнувањето на примената на овие одредби предвиден е преоден период. Имено во 2023 година сопствените приходи на основниот буџет на општините може да се планираат со посраст од 20%, со маргина од плус 10%, ако приходите во третиот квартал се реализираат 75% од планот. Во 2024 година тие може да се планирааат со пораст од 15%, со маргина 15%.

Во законот има предвидено и решение за транзиција кон систем со повисока финансиска дисциплина. Имено, преку 10-годишна структурна обврзница, општините ќе можат да направат репрограм за надминување на проблемите со доспеаните, а неплатени обврски. Општините што ќе влезат во финансиска нестабилност ќе може да користат и условен кредит од Министерството за финансии и да издадат општинска обврзница за познат купувач, односно Министерството за финансии.

Со Законот се доуредува и постапката и условите за прогласување на финансиска нестабилност, а исто така се предвидуваат и повеќе механизми за подобрување на транспарентноста и отчетноста.

Консензус за клучните економски политики

Пред да завршам со колуманата уште еднаш ќе го истакнам значењето на консензусот на важните економски политики во земјата. Тоа беше исклучително важно да се постигне за реформите во јавните финансии, тоа е долг и макотрпен процес, кој бара трпение, отвореност кон различните ставови, но дефинитвно процес кој вреди и дава резултати за поквалитетни решенија. Во овој широк и инклузивен процес значајна улога играа сите чинители во општеството, Европска Комисија, меѓународните институции, како и целиот политички спектар во земјата, вклучително и опозицијата, со нивните амандманските интервцении и искажаната целосна поддршка во Собранието.

Ќе потенцирам дека, консензусот за фискалните правила и одржливоста на јавните финансии е подеднакво важна како и консензусот за независноста на монетарната политика. Сепак, за оваа реформа да опстои, истата мора со закон да се претвори во институција. Врпочем како што би рекол Жан Моне: „Ништо не е можно без луѓе; но, ништо не трае без институции“.

И покрај кризата – реформите мора да продолжат

Овие законски решенија, со нивната имплементација ќе придонесат кон креирање на подобар и поправичен модел на јавни финансии, кој на најдобар можен начин ќе ги насочи средствата од граѓаните – за граѓаните. СМАРТ финансиите ќе бидат темелите врз основа на кои ќе го реализираме Планот за заздравување и забрзан економски раст, кој на среден рок треба да ги продуцира посакуваните повисоки стапки на економски раст.

И покрај светската економска криза и предизвиците кои ги носи, не смееме да запреме со реформскиот пат. Напротив, треба напоредно со тековните антикризни активности, да се размислува и долгорочно. Тоа е вистинскиот одговор и вистинскиот начин на делување во градењето на силна и просперитетна економија и подобри услови за живот на нашите граѓани.